Para oportuno conhecimento enviamos a manifestação do MPE, sobre a orla de Belém ameaçada por projeto de lei do vereador Mauro Freitas, melhor qualificado abaixo.
Promotoria de Justiça de Meio Ambiente, Patrimônio
Cultural, Habitação e Urbanismo de Belém
Belém, 24 de maio de 2021
A Sua Excelência o
Senhor Vereador
ZECA PIRÃO (José Wilson Costa Araujo)
Presidente da Câmara Municipal de Belém
Travessa Curuzu, 1755, Marco
Assunto: votação de proposição legislativa inconstitucional com potencial de
causar danos ambientais urbanísticos de grande impacto no Município de Belém.
Excelentíssimo Senhor Presidente,
Cumprimentando-o, vimos manifestar a Vossa Excelência e as Excelentíssimas
Senhoras Vereadoras e Excelentíssimos Senhores Vereadores a preocupação do
Ministério Público do Estado do Pará acerca da eventual derrubada do veto do
Poder Executivo Municipal ao Projeto de Lei Complementar 01, de 21 de outubro
de 2020, apresentado pelo Vereador Mauro Freitas, que dispõe sobre matéria
ambiental urbanística e declara ter como escopo alterar dispositivos da Lei
Complementar no 02, de 19 de julho de 1999, que “Dispõe sobre o parcelamento,
ocupação e uso do solo urbano no Município de Belém – LCCU, e dá outras providencias".
Tomamos conhecimento, por meio de notícias publicadas pela mídia local e
também pela informação recebida dos vereadores Fernando Carneiro, Bia
Caminha e Lívia Duarte, que, em reunião realizada na quinta-feira (13 de maio de
2021), o Colégio de Líderes dessa Casa Legislativa, teria decidido encaminhar,
para a votação do Plenário, o veto do Exmo. Sr. Prefeito de Belém ao indigitado
projeto. A intenção, segundo pautado na imprensa e na mídia local, seria de
orientar o Plenário a derrubar o veto ao Projeto de Lei.
Naturalmente, nada temos a opor ou objetar quanto à tramitação regular do
processo legislativo que inclui a avaliação e votação dessa decisão pelo E.
Plenário. No entanto, nos dirigimos a V.Exas. para alertar sobre os vícios de
natureza jurídica que esse processo legislativo e o conteúdo desse projeto
apresentam, aí sim, para os quais apresentamos as objeções.
Do conteúdo da Proposta:
O referido PLC acima mencionado propõe, em seu artigo 1o
, a alteração do Inciso
V, do § 1o , do artigo 98 da LCCU, de forma a incluir exceção à proibição de
parcelamento do solo em Zonas de Preservação Ambiental e em Zonas de
Interesse Urbano Especial, para áreas e empreendimentos que já se encontram
parcelados e loteados antes da vigência da Lei no
8.655/2008 – Plano Diretor de
Belém.
Essa incluída exceção busca dar legalidade a eventuais parcelamentos de solo ou
loteamentos executados em desacordo com a legislação vigente à época. Cabe
destacar ainda que, com a entrada em vigência da Lei no 8.655/2008 – Plano
Diretor de Belém, as definições do zoneamento foram totalmente alteradas, não
só em sua nomenclatura, como nas delimitações, de tal maneira que, atualmente,
qualquer eventual mudança sobre a proibição de parcelamento do solo só pode
ser realizada no âmbito da revisão do Plano Diretor.
Já o artigo 2o
do PLC procura realizar, com muita ousadia - posto que de modo
enviesado - a alteração direta de conteúdo do Anexo X da Lei no
8.655/2008 –
Plano Diretor de Belém por meio da alteração do Anexo 03 da Lei Complementar
de Controle Urbanístico no
02/1999 para que a Zona do Ambiente Urbano – ZAU5
admita os modelos urbanísticos M0, M8, M9, M13 e M16 sem restrições de uso,
quando coincidir com a zonas de orla Setores A1, A2 e A3. No entanto, tal Art. 2º
do PLC se refere a conteúdo normativo que só existe na Lei nº 8655/2008 (Plano
Diretor de Belém) !!!
A proposta do PLC é a exclusão das notas de rodapé 1, 2 e 4 do quadro que
especifica a modelagem em que se aplica a projetos com uso comércio
atacadista/comércio varejista e depósito. Com efeito, as notas explicativas de
natureza normativa existentes no Plano Diretor e referentes a aplicação desses
modelos indicados, se aplicam a Comércio Atacadista e Depósito nas Zonas de
Orla.
A nota de rodapé 1 proíbe expressamente comércio atacadista e depósito na
Zona de Orla setor 1, 2 e 3, ou seja, ao longo de toda a orla sul e da orla ao longo
da Av. Pedro Álvares Cabral e parte da Rod. Arthur Bernardes. A nota de rodapé
4 permite Shopping Center na Zona de Orla setor 1 (Av. Bernardo Sayão).
A redação apresentada pelo art. 2º do PLC se utiliza de má técnica legislativa,
pois gera dúvidas sobre o alcance da supressão das notas de rodapé, além de
enorme insegurança jurídica, pois altera pontualmente uma parte de um conjunto
que só poderia receber um tratamento adequado, em termos de clareza, lógica e
segurança, no processo de revisão integral da Lei nº 8655/2008. Assim, na
prática, ao mutilar a lógica tanto do quadro de modelos (anexo X) quanto do
quadro de parâmetros urbanísticos (anexo XI), torna inviável a aplicação jurídica
do PDM e, dessa forma, promove a paralisação do processo de decisão
administrativa, seja por seus próprios operadores, seja por gerar motivos
suficientes de judicialização da matéria, a cada passo.
O artigo 2o
do PLC dispõe ainda sobre alteração na definição dos serviços “C”,
retirando o termo genérico “transporte” e o substituindo por transportes
aquaviários, logística, portuário e retroportuário, e sem também apresentar
sentido e justificativa para tal, novamente, altera dispositivo do Plano Diretor, pois,
originalmente, o Anexo 03 da LCCU não contempla a definição de serviços “C”,
ou seja, essa definição foi incluída somente no corpo da Lei no 8.655/2008 que é
o texto que realmente está sendo alterado!.
que o PLC propõe, com certo destempero e atabalhoadamente, em resumo,
poderá se constituir em ato antijurídico e violação ao processo legislativo,
arriscando a reputação dessa Legislatura, pois pode configurar, em tese, violação
aos Princípios da Administração Pública, conclusão a que esse Parlamento
certamente deverá chegar e, por isso, repudiar com veemência e desassombro.
Inconstitucionalidade por vício no processo legislativo
Além dos problemas já indicados, o principal vício do indigitado processo
legislativo é a sua inconstitucionalidade.
De fato, essa proposta, da forma como foi processada, é procedimentalmente
incompatível com dispositivos da Lei Orgânica do Município de Belém, da
Constituição Estadual e da Constituição República pela inexistência de
participação popular e de estudos técnicos sobre a matéria que trata diretamente
do desenvolvimento urbano, durante o processo legislativo. Vejamos:
Lei Orgânica do Município de Belém:
Art. 14. A Administração Pública direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes do Município
obedecerá aos princípios de publicidade, legalidade, impessoalidade, moralidade, eficiência e ao preceito da
participação popular no planejamento municipal e
demais princípios e normas das Constituições Federal,
Estadual e desta Lei.
§ 3º. Os conselhos e órgãos colegiados instituídos
nesta e em outras leis municipais se constituem em
órgãos de cooperação que terão a finalidade de auxiliar
a administração na análise e no planejamento de
matérias de sua competência.
Art. 115. Constarão do Plano Diretor, a apresentação
de um diagnóstico aos problemas de desenvolvimento,
as diretrizes para sua solução com as respectivas
prioridades da administração para curto, médio e longo
prazo.
Art. 116. A política urbana a ser formulada e executada
pelo Município terá como objetivo, no processo de
definição de estratégias e diretrizes gerais, o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e a
garantia do bem-estar de sua população, respeitados
os princípios constitucionais federais e estaduais e
mais os seguintes:
I – ordenar e controlar a utilização, ocupação e
aproveitamento do solo do território do Município, no
sentido de efetivar a adequada distribuição das funções
e atividades nele exercidas, em consonância com a
função social da propriedade;
II – atender às necessidades e carências básicas da
população quanto às funções de trabalho, circulação,habitação, abastecimento, saúde, educação, lazer e
cultura, promovendo a melhoria da qualidade de vida;
III – descongestionar o centro urbano, através de
incentivo ao fortalecimento e surgimento de subcentros
de comércio e de serviços;
IV – integrar a ação governamental do Município com a
dos Órgãos e entidades federais, estaduais e
metropolitanas e, ainda, com a iniciativa particular;
V – otimizar o aproveitamento dos recursos técnicos
administrativos, financeiros e comunitários do
Município;
VI – preservar o patrimônio ambiental e valorizar o
patrimônio arquitetônico, artístico, cultural e ambiental
do Município, através da proteção ecológica,
paisagística e cultural;
VII – promover a participação comunitária no processo
de planejamento de desenvolvimento urbano municipal.
Art. 117. O Plano Diretor aprovado pela Câmara
Municipal é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana.
Parágrafo único. Na elaboração do Plano Diretor o
Município deverá considerar a totalidade de seu
território em seus aspectos físicos, econômicos e
sociais, incluindo necessária e expressamente:
I – programa de expansão urbana;
II – programa de uso do solo urbano;
III – programa de dotação urbana-equipamentos
urbanos e comunitários; IV – instrumentos e suporte jurídico de ação do Poder
Público através de normas de representação do
ambiente natural e construído;
V – sistema de acompanhamento e controle;
VI – diretrizes para o saneamento.
Art. 120. O Poder Público Municipal manterá órgão
técnico permanente, para conduzir a elaboração e
revisão do Plano Diretor, promover a implementação e
acompanhamento de suas ações, bem como, estudo
de impacto de vizinhança.
1º. Na elaboração e revisão do Plano Diretor e dos
Programas e projetos dele decorrentes, o Poder
Público promoverá audiências públicas, seminários e
outras formas de participação com a sociedade civil
organizada para colher subsídio a sua efetivação na
forma da lei.
(...)
4º. Fica assegurada ao órgão público competente a
realização de audiência pública, antes da decisão final
sobre o projeto, sempre que requerida, na forma da lei,
pelos moradores e associações mencionadas no
parágrafo anterior.
Art. 126. O estabelecimento de diretrizes e normas
relativas ao desenvolvimento urbano deverá assegurar:
(...)
II – a preservação, a proteção e a recuperação do meio
ambiente natural e cultural;
III – a criação de áreas de especial interesse
urbanístico e de utilização pública;
Art. 133. O Município assegurará a participação das
lideranças comunitárias e de outros representantes da
sociedade civil organizada, legalmente constituídas, na
definição do Plano Diretor e das diretrizes gerais de
ocupação do território, bem como na elaboração,
implementação dos planos, programas e projetos que
lhe sejam concernentes.
Constituição do Pará:
O art. 20 da Constituição do Estado do Pará, no título que trata da Administração
Pública, estatui:
Art. 20. A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos poderes do Estado e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, eficiência, publicidade e
participação popular.
Nesse caso, como fica bem claro, o sentido do termo Administração Pública aí
abrange a todas as funções do Poder Público e alcança não somente o Executivo
Municipal, mas também o Poder Legislativo Municipal, que deve obedecer a todos
esses princípios.
Nos títulos que expressamente tratam da matéria urbanística e ambiental:
Art. 236. A política urbana, a ser formulada e executada
pelo Estado, no que couber, e pelos Municípios, terá
como objetivo, no processo de definição de estratégias
e diretrizes gerais, o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar de sua população, respeitados os princípios
constitucionais e mais os seguintes: (…)
Art. 252. A proteção e a melhoria do meio ambiente
serão, prioritariamente, consideradas na definição de
qualquer política, programa ou projeto, público ou
privado, nas áreas do Estado.
Art. 253. É assegurada a participação popular em todas
as decisões relacionadas ao meio ambiente e o direito
à informação sobre essa matéria, na forma da lei.
Constituição da República:
Logo nos Fundamentos da República, inscritos no primeiro artigo da Carta, se
declara a expressão da soberania popular tanto na via indireta, quanto na direta:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituição.
Na distribuição da competência, o tratamento da matéria urbanística ficou a cargo
da União:
Art. 21. Compete à União: (...)
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitação, saneamento básico e transportes
urbanos;
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal,
obrigatório para cidades com mais de vinte mil
habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social
quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor.
A definição e detalhamento dessas diretrizes foi realizada pelo Estatuto da
Cidade: Lei Federal Nº 10.257, de 10 de julho de 2001 que, no que se refere ao
tema aqui tratado, assim normatiza:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o
instrumento básico da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
(...)
§ 4o
No processo de elaboração do plano diretor e na
fiscalização de sua implementação, os Poderes
Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a
participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade;
Ainda sobejam outros artigos protetivos que nos reservamos apenas a fazer a
referência: Artigos art. 23, III, IV e VI, 30, VIII e IX, 37, 216, V, § 1o
., art. 216-A, X,
e §2º, II, art. 225, §1º, III, todos da Constituição da República.
Assim, não há a menor dúvida de que o processo legislativo em questionamento
viola frontalmente a Lei Orgânica do Município de Belém e as Constituições do
Estado do Pará e da República e as normas reguladoras aplicáveis.
Note-se, desde já, que as Cartas Constitucionais estabelecem o entendimento
claro de que quaisquer projetos ou propostas de normas que tratam de matéria
urbanística devem realizar o procedimento democrático da participação popular
garantindo, por sua matéria, a aferição da justiça ambiental e da qualidade da
decisão.
E, de fato, para ilustrar esse entendimento, que já é integrante da inteligência
jurídica da matéria estabelecida pelo Poder Judiciário, o Tribunal de Justiça de
São Paulo, em decisão plenária, confirmou, mais uma vez, que qualquer lei de
planejamento urbano municipal – não só o plano diretor e leis de zoneamento –
tem de ser precedida de estudos técnicos e participação social em sua
elaboração.
A decisão que trazemos aqui é do mês de outubro de 2019, na Ação Direta de
Inconstitucionalidade – Município de Osasco, proposta pelo ativo Ministério
Público Estadual de São Paulo; ADI 2101166-80.2019.8.26.0000, com a seguinte
ementa, onde fizemos os destaques:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
Município de Osasco. Lei Complementar nº 283, de 11
de dezembro de 2014, revogando as alíneas “a” e “b”
do inciso II do artigo 75 da Lei nº 1.485, de 12 de
outubro de 1978, que estabelecia “os objetivos e as
diretrizes para uso e ocupação do solo urbano”; (ii) Lei
Complementar nº 285, de 11 de dezembro de 2014,
revogando o inciso II do artigo 21 da Lei nº 2.070, de
08 de novembro de 1988, que estabelecia “os objetivos
e as diretrizes para uso e ocupação do solo urbano”; e
(iii) Lei Complementar nº 315, de 10 de novembro de
2016, que “cria nova modalidade de outorga onerosa
do direito de construir, altera e acrescenta incisos ao
caput do art. 2º da Lei Complementar nº 171, de 16 de
janeiro de 2018”.
OFENSA ÀS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 180, INCISO
II, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. Reconhecimento.
Leis impugnadas que, apesar de versarem sobre
planejamento e desenvolvimento urbano (art. 180, II),
foram votadas e aprovadas sem que seus respectivos
projetos tenham sido (previamente) submetidos a
estudos técnicos e participação popular. Exigência que
abrange todas as hipóteses normativas de
planejamento para ocupação e uso adequado do solo,
ou seja, tudo quanto diga respeito a diretrizes e regras
relativas ao desenvolvimento urbano, e não apenas as
questões de zoneamento. Ademais, é o próprio texto
constitucional que contempla mecanismos de
fiscalização, a cargo do Poder Judiciário, para extirpar
do ordenamento jurídico qualquer ato (de quaisquer
Poderes do Estado) que lhe sejam contrastantes, como ocorre no presente caso, daí porque afastada a
hipótese de invasão de seara reservada dos membros
eleitos é de ser reconhecida a alegada
inconstitucionalidade por ofensa às disposições dos
mencionado artigo 180, inciso II, da Constituição
Paulista. Como já foi decidido por este Órgão Especial,
“a participação popular na criação de leis versando
sobre política urbana local não pode ser concebida
como mera formalidade ritual passível de convalidação.
Trata-se de instrumento democrático onde o móvel do
legislador ordinário é exposto e contrastado com ideias
opostas que, se não vinculam a vontade dos
representantes eleitos no momento da votação, ao
menos lhe expõem os interesses envolvidos e as
consequências práticas advindas da aprovação ou
rejeição da norma, tal como proposta” (ADIN nº
994.09.224728-0, Rel. Des. Artur Marques, j.
05/05/2010).
Inconstitucionalidade manifesta.
Ação julgada
procedente, com modulação.
Conclusão:
Assim, no dever institucional de encaminhar nossa preocupação em razão da
natureza da matéria e dos vícios de inconstitucionalidade do procedimento e
considerando o dever de todos os agentes políticos realizarem a fiscalização da
correta aplicação do direito e da ordem jurídica, recomendo e apelo ao Plenário
dessa E. Casa a manutenção do veto do Poder Executivo Municipal ao Projeto de
Lei Complementar no 01, de 21 de outubro de 2020.
Em síntese, o referido PLC altera o Plano Diretor do Município de Belém sem a
observância dos ditames da Lei Orgânica do Município de Belém, da Constituição
do Estado do Pará e da Constituição da República, bem como ao disposto no art.
40, §4º, inc. I da Lei Federal Nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). Com a
ausência dos estudos necessários e do debate público são vislumbrados somente
os riscos das propostas apresentadas.
Como destacado nas razões do veto e também aqui nesta peça, tais propostas,
se viessem a ser aprovadas, causariam problemas graves tanto para a aplicação
da norma na esfera administrativa, quanto nos riscos materiais gerados. Pois, o
art. 1º do PLC propõe albergar no ordenamento jurídico municipal a lógica do fato
consumado com o reconhecimento da legalidade de áreas não adequadamente
tratadas, legalizando o parcelamento do solo em zonas de preservação ambiental
e zonas de interesse urbano municipal realizados antes da Lei 8.655/2008.
Também permitiriam a utilização de espaços de orla pelo comércio
varejista/comércio atacadista e depósito, alterando drasticamente e colocando em
risco o patrimônio ambiental, paisagístico e urbanístico do Município de Belém,
bem como causando profundos transtornos na vida dos moradores da cidade.
Nessa perspectiva, a Câmara Municipal de Belém, no exercício da parcela do
poder que o Soberano lhe conferiu, deve garantir que esse mesmo Soberano
possa ter sua participação, por meio direto, no momento adequado, com intuito de
qualificar e legitimar a decisão final, pelo que é necessária a manutenção do veto.
Recordo que, além dos mecanismos de autocorreção, para corrigir vícios como
ocorre no presente caso e que esse PLC manifesta de forma tão veemente, a
ordem constitucional resguarda mecanismos de fiscalização e controle com
legitimação de vários operadores do Direito, a exemplo do Ministério Público, no
âmbito do Sistema Judiciário, para extrair do ordenamento jurídico atos originados
de quaisquer dos Poderes do Estado que sejam contrastantes com a higidez
necessária da ordem jurídica.
Caso seja colocado na pauta legislativa na próxima terça-feira, dia 25 de maio de
2021, solicito a urgente e imediata distribuição, de todo modo, desta comunicação
a todos os Vereadores.
Com respeito e apreço,
RAIMUNDO DE JESUS COELHO DE MORAES
Promotoria de Justiça do Meio Ambiente, Patrimônio Cultural, Habitação e
Urbanismo
